Escrito especialmente para este blog
La historia del control de drogas ha sido una parte importante de las relaciones internacionales contemporáneas y, en cierto modo, las políticas nacionales en materia de drogas, ya sea en forma de ‘guerra’, en forma de reducción de daños, en forma de regulación de los usos tradicionales o en cualquier otra, no pueden ser entendidas sin traer a colación la dimensión internacional. O lo que es lo mismo: no pueden ser entendidas sin tomar en cuenta cómo el fenómeno de las drogas ha sido pensado, construido y reproducido desde la arena internacional.
Tampoco las políticas de drogas pueden ser entendidas en el contexto de un único país, fundamentalmente porque los mercados de drogas tienen dimensiones globales y las políticas de control tienen impactos globales. Es decir, lo que pasa en unos lugares y otros del planeta está, en muchos casos, íntimamente relacionado. De hecho, el control de drogas es uno de los asuntos más antiguos de la agenda internacional y uno de los primeros en ser gestionados de manera multilateral en un contexto de incipiente internacionalismo (comienzos del siglo XX).
Es por ello que la disciplina de las Relaciones internacionales se ha ocupado de estudiar este fenómeno polifacético desde múltiples enfoques, en función de si las drogas ilícitas son entendidas como un problema de seguridad (Realismo), de economía política internacional (Liberalismo) o de decisiones políticas inspiradas en determinados valores morales (Constructivismo).
A diferencia de los enfoques realistas y liberales, mayoritarios dentro de las Relaciones internacionales, centrados en la distribución del poder y la riqueza entre los Estados del sistema internacional y en la cooperación y el conflicto entre ellos, el Constructivismo social subraya la importancia de la dimensión social e intersubjetiva de las relaciones internacionales[2]. Los constructivistas sostienen que la realidad en la que nos desenvolvemos es construida socialmente, es decir, los hechos sociales adquieren significado porque se lo concede un colectivo de personas en un contexto espacio-temporal determinado. De este modo, esta corriente pone el énfasis en la necesidad de desenmascarar el proceso de construcción social de dichos significados estudiando cómo los mecanismos de poder, en ocasiones implícitos, se encuentran en la base de la constitución de identidades e intereses y reproducen pautas de interacción social a través de las instituciones[3].
Para los constructivistas las instituciones sociales no surgen de la “realidad” sino de los procesos e interacciones entre los agentes implicados. Sin embargo, una vez creadas, sufren un proceso de objetivación y son elevadas a la categoría de “realidad existente”, por lo que se perpetúan y resultan muy difíciles de cambiar[4]. Reconociendo que el propio proceso de conocimiento de la realidad está mediado por normas, valores e instituciones, el Constructivismo se centra en el estudio de las percepciones, las ideas y de los procesos de interacción y de construcción de identidades en la política mundial, donde el análisis del lenguaje y de los actos discursivos (speech acts) tiene una importancia primordial.
Este enfoque supone tomar en consideración elementos que otras visiones omiten o ignoran. En materia de drogas ilegales, los constructivistas cuestionan el consenso internacional que los realistas asumen: que las drogas ilegales son un peligro para las sociedades y para la seguridad de los Estados. Para los partidarios de este enfoque, las sustancias psicoactivas no constituyen en sí una amenaza, sino que considerar el fenómeno de las drogas como una amenaza a la seguridad o como una cuestión de salud pública es fundamentalmente una decisión política[5], así como la determinación de prohibirlas, regularlas o permitir su libre circulación. Las aproximaciones constructivistas centran su interés, por una parte, en cómo se introduce el fenómeno de las drogas en las agendas políticas nacionales e internacionales y en cómo se articulan los objetivos de la política pública de control de drogas. Por ejemplo, quiénes son los actores implicados, cuál es la percepción que se tiene del fenómeno y qué aspectos del mismo son definidos como problemáticos en qué contextos, y cuáles son identificados como fundamentales o prioritarios: el consumo problemático y sus consecuencias para la salud, la violencia relacionada con los mercados de drogas, la posible imbricación entre criminalidad organizada y conflictos armados en un determinado país o región, entre otras muchas posibilidades. La manera en la que nos aproximemos al fenómeno y lo definamos, como en cualquier otro ámbito de las relaciones internacionales, será determinante a la hora de diseñar las estrategias para gestionarlo.
Los constructivistas se preguntarán, entonces, por qué unas determinadas sustancias, y no otras, son objeto de control y prohibición por parte del Estado, dado que no existen razones objetivas o imperiosas para justificar la decisión de criminalizar el consumo de unas sustancias sí pero de otras no[6]. Asimismo, no consideran que exista una razón intrínseca para que el hecho de consumir una determinada sustancia sea ilegal o desviado[7]. Por ello, los constructivistas entienden el régimen internacional de control de drogas como el fruto de intereses políticos y económicos de los Estados más poderosos del sistema internacional, pero piensan que a su vez es necesario tomar en consideración factores morales y emocionales, tales como las creencias religiosas, los prejuicios o el proselitismo de los “activistas morales” (moral entrepreneurs)[8]. Las decisiones políticas en materia de drogas serán por consiguiente una cuestión de poder y, a la vez, una cuestión moral-ideológica, relacionada la promoción de determinados valores defendidos por determinados actores en un momento dado del proceso político[9].
En este sentido, la prohibición, que ha sido considerada por mucho tiempo como la única manera legítima de gestionar determinadas sustancias psicoactivas, ha adquirido la categoría de “institución” en este ámbito concreto de las relaciones internacionales. De acuerdo con Levine, este proceso de objetivación de la prohibición de las drogas ha resultado funcional a los intereses de muchos actores, incluyendo a políticos de todas las ideologías, el ejército y la policía y los medios de comunicación. Este autor sostiene que la prohibición se daba, hasta hace poco, tan por sentada que resultaba prácticamente invisible. Hasta el punto de que ni siquiera la palabra “prohibición” era utilizada, sino que en su lugar se empleaba la expresión “control de drogas”[10]. A medida que se hace más visible, y paradójicamente, la prohibición pierde parte de su poder político e ideológico, puesto que comienza a ser vista como una opción política más entre varias, no necesariamente la mejor. De este modo, el Constructivismo nos ayuda a desenmascarar formas no tan explícitas de ejercer el poder. En el caso de la prohibición como enfoque hegemónico, se trata de un poder ejercido a través de la moral, un proceso mediante el cual unos determinados valores e ideas son presentados como buenos o correctos, e incluso como los únicos legítimos. En este sentido, la prohibición puede ser estudiada como una institución social en un área determinada de las relaciones internacionales, que cumple funciones constitutivas (asignando significados a los comportamientos) y reguladoras (estableciendo reglas explícitas de conducta, por ejemplo a través de las convenciones internacionales) que configuran las acciones estatales y las dotan de significado.
De esta manera, aparece una dimensión normativa no tal fácil de identificar pero que resulta necesaria para comprender el fenómeno: ¿qué valores se buscan proteger con la prohibición? La protección de dichos valores, ¿justifica las consecuencias y los costes de la política prohibicionista? Las herramientas teóricas del Constructivismo social nos permiten incorporar el rol de estas normas, valores y diferencias culturales al análisis. A la hora de analizar las políticas prohibicionistas es importante tener en cuenta la racionalidad instrumental (el conjunto de evidencias científicas) que hay detrás de las decisiones, pero igualmente es necesario considerar la racionalidad basada en los valores morales[11] de aquellos que participan en el proceso político[12]. Para ello, resulta fundamental incorporar al análisis el simbolismo que ostentan las sustancias psicoactivas en diferentes sociedades desde tiempos inmemorables. Room sostiene que tanto el consumo como el no consumo de sustancias psicoactivas y la forma, cantidad y trasfondo con los que se produce han acarreado una fuerte carga simbólica a lo largo de la historia de la humanidad, tanto positiva como negativa[13]. Ya fuera como distintivos que sugieren poder y estatus, rebeldía, exclusión social, o que provocan temor por su capacidad de alterar la conciencia, el comportamiento y el juicio, la dimensión simbólica de las sustancias psicoactivas también es central en los debates sobre políticas de drogas. Por ejemplo, la clasificación de las sustancias en las convenciones internacionales de control de drogas no solamente se basa en evidencias científicas sobre la peligrosidad de la sustancia y su potencial de dependencia en relación a su utilidad médica y científica, sino que las circunstancias históricas y los factores culturales también han jugado un papel fundamental[14]. El caso de la inclusión de la hoja de coca o de la hierba de cannabis en la Lista I de la Convención Única de 1961 (que contiene las sustancias más peligrosas) es un ejemplo de cómo los tratados internacionales y las legislaciones nacionales no siempre son coherentes con las opiniones de los expertos y las evidencias científicas[15].
Además de introducir nuevos elementos en el análisis, el Constructivismo social realiza una aportación fundamental para el conocimiento de la política de drogas de la mano de la noción de securitización. El concepto de securitización marca una diferencia fundamental con las aproximaciones clásicas al estudio de la seguridad, centradas en la distribución del poder a nivel internacional o en la capacidad militar de los Estados[16]. La noción hace referencia al proceso mediante el que una determinada cuestión social es transformada, por un actor internacional, en una cuestión de seguridad[17]. De este modo, prácticamente cualquier fenómeno social es susceptible de convertirse en un asunto de seguridad, siguiendo un proceso que lo conduce desde un escenario en el que no está politizado hasta ser introducido en la agenda política, para más adelante pasar a convertirse en un asunto de seguridad, que adquiere un carácter de urgencia y que justifica la adopción de medidas extraordinarias por parte del Estado. Según Ole Weaver, uno de los autores centrales en el ámbito de los estudios de seguridad desde una perspectiva constructivista, esta sensación de urgencia otorga al Estado la posibilidad de recurrir a medidas extraordinarias, dado que debe defender a sus ciudadanos de esa amenaza en concreto[18]. Según este autor, un proceso de securitización da lugar a una estructura de pensamiento de nosotros contra ellos, reproduciendo lógicas de confrontación en lugar de procesos de colaboración, dirigiendo la atención lejos de la contribución que uno mismo hace al desarrollo de los problemas, y asumiendo que las amenazas son algo ajeno a la propia sociedad, es algo que viene de fuera de las fronteras estatales[19].
De acuerdo con esta perspectiva se podría considerar que el fenómeno de las drogas ilegales ha sido securitizado, lo que implica que se haya tratado en términos de criminalidad y seguridad en la arena política y no como un problema social y de salud pública. Según Herschinger, las drogas fueron presentadas gradualmente como un peligro, es decir, no eran un problema sino que se convirtieron en un problema. Su condición de ilegalidad y la percepción de su consumo como una desviación comienzan a gestarse a principios del siglo XX, y más adelante comenzarán a ser vistas como un asunto que debe recibir respuesta por parte la comunidad internacional[20]. Desde esta premisa, algunos autores han tratado de determinar en qué momento y por qué razones las drogas pasan a constituir un problema de seguridad, abandonando con ello los cauces ordinarios de la política pública y de la rendición de cuentas propia de las democracias, y pasando a requerir la implementación de medidas extraordinarias[21]. Las convenciones internacionales que conforman el régimen global prohibicionista han sido analizadas en tanto que actos discursivos (speech acts) claves en el desarrollo del discurso sobre las drogas como una amenaza para la humanidad (Convención Única de 1961) y para la sociedad y el Estado (Convención de 1988)[22]. A partir de entonces, el espacio discursivo se divide en dos y se establece una “frontera antagónica”, quedando la comunidad internacional a un lado (Estados, expertos, individuos, usuarios considerados “enfermos”) y las drogas al otro, conformando un conjunto difuso, “el otro antagónico”, y que incluye a las sustancias psicoactivas prohibidas, a las organizaciones dedicadas al tráfico internacional, a los distribuidores locales y a los usuarios, denominados despectivamente “adictos” y considerados criminales[23]. Esta frontera antagónica contribuye a la estructura de pensamiento de nosotros contra ellos que antes mencionábamos e impide reconocer la contribución que uno/a mismo/a hace al surgimiento y la perpetuación de los problemas. Por ejemplo, la configuración de las drogas como un “otro” obvia el hecho de que el tráfico y la violencia relacionada con los mercados ilícitos es producto de la demanda de sustancias controladas que se da en el seno de los países más desarrollados, y que cada vez está más globalizada. Dicha demanda, no se corresponde con un consumo problemático confinado grupos marginales o al margen de la sociedad, como sugiere la narrativa convencional asociada con el “discurso antagónico”, sino que tiene lugar en todos los sectores sociales y, en general, un carácter recreativo y no problemático.
La securitización de las drogas explica en parte por qué resulta muy difícil plantear alternativas al prohibicionismo y por qué éstas son consideradas irracionales e inmorales a pesar de que no se han cumplido los objetivos promovidos por el régimen prohibicionista (la reducción o eliminación definitiva del consumo, producción y tráfico de drogas ilícitas fuera de los canales médicos y científicos legalmente permitidos). La razón, desde un enfoque constructivista, sería que las políticas de drogas no se basan en decisiones adoptadas en base a evidencias de lo que ha funcionado o no en otros contextos o en el propio, sino que la moral y las ideas preconcebidas sobre cuál es el problema y cuál debe ser la solución desempeñan un papel fundamental, y en muchas ocasiones no son claramente identificables[24].
En la actualidad, y dado el cuestionamiento creciente del enfoque prohibicionismo en cada vez más foros y de más alto nivel, y la apertura del debate acerca de las posibilidades de enfoques alternativos como la descriminalización y la regulación, no cabe duda de que estamos siendo testigos de la transición desde el prohibicionismo hacia un mundo no prohibicionista que imaginamos, aunque desconocemos todavía qué forma adoptará definitivamente.
De lo que no cabe duda es de que estamos asistiendo a la desconstrucción del prohibicionismo.
[2] Griffiths, M., O’Callaghan, T. y Roach, S. C. (2008), International Relations. The Key Concepts (2ª ed.), Londres/Nueva York: Routledge, pp. 51 y ss.
[3] Dunne, T., Kurki, M. y Smith, S. (2013), International Relations Theories. Discipline and Diversity (3ª ed.), Oxford: Oxford University Press, pp. 187 y ss.
[4] Véase el ejemplo clásico de Alexander Wendt (la anarquía como institución en las relaciones internacionales) en Wendt, A.(1992), ‘Anarchy Is What States Make of It: The Social Construction of Power Politics’, International Organization, núm. 46, vol. 2, pp. 391-425.
[5] Borda, S. (2002), ‘Una Aproximación Constructivista a la Guerra Estadounidense contra las Drogas’, Colombia Internacional, núm. 54, pp. 73-102, p. 98.
[6] Andreas, P. y Nadelmann, E. (2006), Policing the Globe. Criminalization and Crime Control in International Relations, Oxford University Press, pp. 12-13.
[7] Mares, D. (2006), Drug Wars and Coffeehouses: The Political Economy of the International Drug Trade, CQ Press, p. 25.
[8] El concepto de activista moral, de acuerdo con Mónica Salomón, se ha utilizado dentro de los trabajos constructivistas para explicar el rol de determinados individuos en la difusión de normas por parte de las instituciones: “Los activistas morales son individuos comprometidos que se encuentran en el momento y lugar adecuado y consiguen transmitir sus creencias a estructuras sociales más amplias”, Véase Salomón, M. (2002) ‘La teoría de las Relaciones Internacionales en los albores del siglo XXI: diálogo, disidencia, aproximaciones’, Revista CIDOB d’Affers Internacionals, núm. 56. Ethan Nadelman considera a los ‘activistas morales’ como actores clave en la demanda por la formación de nuevos regímenes prohibicionistas (regime proponents). Véase Nadelmann, E., (1990), ‘Global Prohibition Regimes: The Evolution of Norms in International Society’, International Organization, vol. 44, núm. 4, pp. 479-526.
[9] Andreas, P. y Nadelmann, E. (2006), Op. cit., pp. 12-13.
[10] Levine, H. G. (2003), ‘Global drug prohibition: its uses and crises’, International Journal of Drug Policy, núm. 14, pp. 145-153.
[11]Véase Room, R., ‘Symbolism and Rationality in the Politics of Pychoactive Substances’. Disponible en www.robinroom.net/symb-rat.htm.
[12] Otra idea importante es la relación entre los valores y la moral (en la que se basa la mayor parte de la retórica que sustenta el prohibicionismo) y los factores que también son considerados en la adopción de decisiones políticas a propósito de las drogas (y que a menudo eclipsan esos valores morales). Fundamentalmente las preocupaciones y consideraciones a propósito de la expansión económica y la seguridad nacional. En este sentido, el argumento de David R. Bewley-Taylor es que esas preocupaciones han acompañado el deseo o la voluntad de la prohibición internacional de drogas (véase la Introducción de Bewley-Taylor, D. (1999), The United States and International Drug Control, London: Printer). Es decir, muchas veces decisiones tomadas en clave de interés nacional son justificadas mediante argumentos morales.
[13] Room, R., ‘Symbolism and Rationality in the Politics of Pychoactive Substances’, Op. cit.
[14] Barbor, T. et al. (2010), Drug Policy and the Public Good, Oxford: Oxford University Press, pp. 16 y ss.
[15] Para el caso de la hoja de coca, véase Transnational Institute (2006) ‘¿Coca sí, Cocaína no? Opciones legales para la hoja de coca’, disponible en https://www.tni.org/es/publicacion/coca-si-cocaina-no En el caso del cannabis, véase Bewley-Taylor, D., Blickman, T. y Jelsma, M. (2014), ‘The Rise and Decline of Cannabis Prohibition. The History of cannabis in the UN Drug Control System and Options for Reform’. Informe conjunto TNI/GDPO, disponible en http://www.tni.org/rise-and-decline.
[16] Una idea previa que debe considerarse es que la concepción del fenómeno de las drogas como un asunto de seguridad (propia del Realismo) derivó en una securitización del fenómeno, proceso que fue más tarde conceptualizado por los enfoques constructivistas. Pero este enfoque sólo resulta de utilidad si las drogas ilegales se han convertido en una cuestión de seguridad, y no si se consideran un asunto de salud pública.
[17] Buzan, B., Waever, O. y de Wilde, J. (1998), Security a New Framework for Analysis, Boulder, CO: Lynne Rienner.
[18] Waever, O. (1995) ‘Securitisation and Desecuritisation’, en Lipschutz, R. D. (ed.), On Security, New York: Columbia University Press, pp. 46-87 (pp. 63-64).
[19] Weaver, O. (1995), Op. cit., pp. 63-64.
[20] Herschinger, E. (2011), Constructing Global Enemies. Hegemony and identity in international discourses on terrorism and drug prohibition, Londres: Routledge, p. 60.
[21] Por ejemplo, véanse las obras de Borda, S. (2002), Op. cit.; Fukumi, S. (2008), Cocaine Trafficking in Latin America. EU and US Policy Responses, Aldershot: Ashgate Publishing; Herschinger, E. (2011), Op. cit.; y Crick, E. (2012), ‘Drugs as an existential threat: An analysis of the international securitization of drugs’, International Journal of Drug Policy, vol. 23, núm. 5, pp. 407–414.
[22] Crick, E. (2012), Op. cit., pp.
[23] Herschinger, E. (2011), Op. cit., pp. 65 y 71.
[24] Weaver, O. (1995), Op. cit., pp. 63-64. La alternativa posible a esta dinámica securitizadora sería lo que Weaver llama desecuritizar, es decir, que el problema vuelva a situarse en un contexto político “normal”, no extraordinario, y sometido a los canales habituales de rendición de cuentas y toma de decisiones en términos de cálculo de coste y beneficio.
